关于深化林改推动林业与碳汇发展的调研报告-精彩刺激的赛车竞速游戏

国家林业局政府网11月21日讯加快林业发展，是应对气候变化、促进经济社会绿色发展的重要措施，而深化林改对于稳定林区基本经营制度、激活林业产业发展潜力、促进农民就业增收、增强生态建设动力、巩固农村基层政权具有重大的现实意义，是促进林业与碳汇发展的关键。为此，根据韩启德主席的指示，九三学社将林改和林业与碳汇发展列为今年的党派大调研课题。4月中旬，王志珍副主席率社中央调研组赴福建就深化林改推动林业与碳汇发展问题进行调研。

中央统战部、国家林业局、发改委、财政部、国税总局、银监会和保监会等部委的负责同志和专家参加了调研。期间，调研组听取了福建省的情况介绍，重点考察了南平、三明两市，并深入乡村与林农交流座谈，现报告如下。一、福建林改的概况与成效作为林改的先行省，福建为这项重大决策在全国推进提供了宝贵的实践经验，产生了积极的示范和带动作用。2001年，武平县针对林地林木产权不明晰、经营机制不灵活、监督机制不健全、利益分配不合理严重挫伤林农发展林业积极性问题，开始集体林地林木产权制度改革探索，首次提出和实行按人分山、按户承包、坚持家庭承包经营原则，并向农民发放林权证。

2003年，福建出台《关于推进集体林权制度改革的意见》，在全国第一次提出明晰产权、放活经营权、落实处置权、确保收益权的林改思路。2006年，福建出台《关于深化集体林权制度改革的意见》，推动林改进入稳定一大政策，突出三项改革，完善六个体系的深化改革阶段，基本建立了山有其主、主有其权、权有其责、责有其利的林业发展新机制。

2009年中央林业工作会议后，按照胡锦涛总书记、温家宝总理和回良玉副总理的重要指示，福建又出台《关于持续深化改革建设海西现代林业的意见》，对深化林改和海西现代林业建设全面部署。2010年，福建启动林改回头看工作。2011年，将造林绿化和登记发证工作列入政府考核项目，进一步提升林改质量，巩固林改成果。

福建的林改，已取得明显成效。（一）农民造林护林积极性空前高涨，森林面积大幅增加，生态环境明显改善。

林改后，农民成为山林的真正主人，造林护林积极性空前高涨，森林面积持续增加。林改前福建每年植树造林100万亩，林改后每年超过200万亩，2011年造林达700万亩；目前，福建森林覆盖率已经达63.1%，居全国首位；全省活立木蓄积量5.32亿立方米，比林改前增加一亿多立方米，其中人工林蓄积量1.96亿立方米，居全国第一。同时，优化树种结构，进一步提高了森林生态系统的整体功能。

调查显示，福建12条主要水系达到和优于三类标准的水质比例为92.8%，比全国七大水系高44.8个百分点；全省9个设区市空气质量优良天数平均为92%，比全国113个环保重点城市平均高4.6个百分点；全省生态环境质量优良率居全国第一。（二）农民致富能力持续增强，家庭收入快速增长，生活状况不断改善。林改前，农民几乎没有稳定的财产性收入；林改后，农民获得林地承包经营权和林木所有权，实现了常年就业和可持续的财产性增收。

据统计，2011年全省农民人均涉林收入2082元，比上年增加365元，对增收贡献达5%，部分重点林区，林业经营收入已占农户收入一半以上。以永安市为例，林改后，每户农民平均分得林地51亩、森林蓄积量397立方米，按现价测算，户均家庭财产增加30多万元，大大增强了农民的致富能力；2010年，农民人均林业收入3842元，是林改前的2倍，占人均年收入一半以上；全市30万元以上资产的农户3.63万户，占农户总数的71.5%。收入提高极大改善了农民生活，如上坪乡已有300多户农民在县城买了新房，过上孩子城里上学，自己在村里上班、周末进城住洋房，平时回乡住别墅的快乐生活。（三）集体经济财力稳定增长，农民社会保障水平大幅提高，新农村建设步伐明显加快。

林改之初，福建注重处理好国家、集体和个人三者的关系，坚持农民得大头，集体得小头、国家得生态效益的利益兼顾原则。集体收入要不要收，收多少，怎么收，怎么用，怎么管理由村民代表会议决定，政府不包办，不干涉。林改后，村集体收入不减反增，从而有能力提供更多的公共服务。

如永安市洪田村，村财收入由1997年的15.3万元增加到2010年的83万元，村集体利用村财按月给60岁以上老年人发放养老金，帮助村民参加合作医疗和养老保险，筹资建设6个新村点，配套建设文体休闲广场，修建水泥路，为每户农民建沼气池。同时，农民的思想观念也发生重大变化，学科学、学技术成为新时尚，许多赌博村变成文明村，上访村变成稳定村，新农村建设的步伐明显加快。（四）党员干部廉洁办事，干群关系明显改善，党组织的战斗堡垒作用进一步加强。

林改前，一些乡村干部对集体山林乱砍、乱卖，乱花收入。林改明晰了林地承包经营权和林木所有权，消除了少数干部滥用职权、以权谋私等腐败现象。农民形象地说分了山，去了贪。

林改前，乡村干部被农民称为要钱、要粮、要命的三要干部，干群关系紧张；林改中，由于乡村干部坚持公平、公正、公开推进林改，变成盼干部下乡宣传政策，盼干部指导实用林业技术，盼干部送来信息服务的三盼干部，干群关系得到根本好转。林改也锻炼了基层干部的能力，促进政府职能转变，推动农村民主政治建设，明显增强农村党组织的创造力、凝聚力和战斗力，巩固了党在农村的执政基础。

林改的意义已超出林业本身，它的影响涉及农村的政治、经济、社会等方方面面。我们深切体会到胡锦涛总书记关于林改的意义确实很重大的深刻含义。集体林权制度改革，是继农村土地制度改革后，农业经营体制的又一次重大变革，农村生产关系的又一次重大调整，农村生产力的又一次重大解放，意义深远。二、进一步深化林改的思考与建议虽然福建的林改最早、经验较成熟，但是与全国各地一样，林改正处于承上启下、不进则退的关键时期，仍然存在一些不容忽视的新问题，突出表现在农民经营困难、资金短缺、抗风险能力弱，公益林区增收难等问题。

这些问题如果不能很好解决，将影响改革成果的巩固。如何实现林改生态受保护，农民得实惠的根本目标，基层有许多强烈的诉求。根据调研中了解的情况，归纳如下。（一）逐步提高公益林生态效益补偿标准，维护农民权益。

据测算，一亩林地每年仅固碳释氧所产生的生态效益至少为3396元，国家以少量的补偿换取如此巨大的生态效益，是十分值得的。然而，农民的经营性林地被规划为公益林后，其收入便受到严重影响。据调研，经营性林地平均收益最高可超过1000元/亩年，最低也有150元/亩年，而中央财政对国家级公益林的补偿标准是10元/亩年，只是其生态效益的千分之三、最低收益的十五分之一。由于农民还要承担公益林管护，目前的生态效益补偿只是低水平的管护成本，远远低于公益林生态效益和农民经济损失的补偿。

我们认为，公益林补偿应当主要用于补偿林农的收入损失和管护补助。收入损失补偿应达到林地平均租金水平，即20-40元/亩年。而管护补助应与当地农民劳动力价格平均水平一致；据测算，按照2500亩/人的管护标准，管护补助至少应达到1.5-3元/亩年。

两项合计，公益林补偿标准应为21.5元/亩-43元/亩。为此建议，一是将国家级公益林补偿标准由目前的10元/亩年，调整为20元/亩年。依此计算，全国近8亿亩国家级公益林，中央财政每年仅需增加投入约80亿元，但对调动农民造林护林积极性、促进林业可持续发展、改善生态环境，会产生极大的推动作用。

二是随着经济发展，林地租金、劳动力价格水平变化，建立补偿标准动态调整机制，根据财力状况逐步提高标准。三是地方级公益林生态效益补偿由地方财政解决，困难地区由中央财政补助。

四是建立多渠道生态效益补偿资金筹措机制，按照下游补上游原则，对水电、矿产开发等适度提取公益林补偿资金。（二）大力推进林权抵押贷款和森林保险，促进林业发展。

林权抵押贷款是破除农民营林致富资金瓶颈的有力措施，但农村中低收入群体融资难、融资贵、期限短的问题仍然十分突出，需从国家政策层面予以解决。为此建议，加大林权抵押贷款扶持力度，对小额林权抵押贷款实行免评估；林农承担的贷款利率原则上不超过人民银行规定的同期限贷款基准利率的1.3倍，对林农生产增收并符合相关政策的贷款，财政给予贴息，各级财政应逐步扩大林业贷款贴息规模；适当延长贷款期限，竹林、速生丰产林的贷款期限延长至3-5年，珍贵树种的贷款期限延长至10-15年。保险作为重要的林业风险保障机制，对于提高林业经营者抵御自然灾害能力，减少投融资风险，改善投融资环境意义重大。

但由于商品林保险覆盖面低，保费较高，在一定程度上影响了农民参保的积极性。为此建议，实施森林区域统保，根据区域内林业生产中面临的主要灾害，设置区域综合险；不同地域的政策性森林保险在规定的费率区间实行不同的费率；提高保费补贴标准，中央财政对公益林的保费补贴由目前50%调整为70%，对商品林的补贴比例不低于50%。

（三）扶持林下经济发展，促进农民增收。实践表明，利用广阔的林地资源发展林下经济，门路多、见效快，农民易于接受，很容易推开。

这是把林区资源优势转变为经济优势的重要渠道，也是正确处理生态保护与农民增收关系的有效举措。但农民发展林下经济缺资金、缺技术、缺规划引导，致使总体规模小，专业化水平不高，急需政策扶持。为此建议，一是将林下经济纳入各级政府发展规划，设立专项发展资金，鼓励信贷资金投向林下经济。

二是对林下经济必需的生产资料以及产品免征增值税。三是大力扶持林下经济科研基地与示范项目建设，完善科技特派员等政策机制，加快构建林下经济的技术服务体系。

（四）将林业碳汇纳入国家温室气体减排计划和碳交易体系。与直接减排措施相比，植树造林等碳汇措施不仅可以达到间接减排的效果，而且操作成本低、效益好、易实施，是目前国际公认的应对气候变化最经济、最现实的途径，是减轻国际减排压力最可行、最有效的措施之一。

为此建议，从战略高度重视林业碳汇，将其与工业减排置于同等重要位置，纳入国家温室气体减排计划和碳交易体系。一是研究制定林业碳汇抵减工业排放、碳税的有关政策。二是建立符合国情并与国际接轨的全国林业碳汇计量监测体系，为支撑国家谈判和进入国内外碳交易市场奠定基础。

三是尽快建立全国林业碳汇与林产品储碳标准化委员会，填补国家节能减排标准体系空白，规范国内项目级的林业碳汇活动。四是将林业碳汇纳入国家开展的6省1市碳交易试点，允许省（市、区）和企业利用林业碳汇抵减碳排放，运用经济杠杆开创林业大发展的新局面。

五是将完善森林抚育经营作为增加林业碳汇的重点。当前每年享受抚育补贴的森林面积，仅为十二五期间森林抚育计划年平均的一半不到。

作为强化林业碳汇功能的重要举措，应将森林抚育任务全部纳入中央财政补贴范围；扩大抚育对象，将集体林区的商品林、经济林纳入抚育补贴范围，同时将补贴标准由目前的100元/亩和120元/亩的补贴标准提高到200元/亩。六是加大对林业碳汇监测计量、森林生态效益评估、林业与气候变化、碳循环等重大研究的支持力度，强化林业碳汇的科技支撑。

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